Die EU lernt laufen?

Jedes Kind, das laufen lernt, fällt. Niemand käme deshalb auf die Idee, das Gehen für einen Irrtum zu halten. Wir verstehen intuitiv, dass Entwicklung aus Versuchen besteht, aus Gleichgewicht und Verlust des Gleichgewichts, aus Fortschritt, Überforderung, Korrektur und einem neuen Versuch. Merkwürdigerweise verlieren wir diese Gelassenheit häufig, sobald wir auf politische Gebilde schauen. Von ihnen erwarten wir, dass sie funktionieren, obwohl sie sich entwickeln; und wenn sie stolpern, erklären die einen sie für gescheitert, während die anderen so tun, als seien sie nie gefallen.

Vielleicht lohnt sich deshalb ein nüchterner Blick auf die Europäische Union: nicht als Heilsprojekt und nicht als bürokratischen Irrweg, sondern als eines der ungewöhnlichsten politischen Experimente auf dem europäischen Kontinent.

Ihr Anfang war bemerkenswert konkret. Nach zwei Weltkriegen begannen sechs Staaten nicht damit, eine europäische Identität zu verordnen, sondern damit, Kohle und Stahl – also gerade jene Industrien, ohne die Krieg kaum geführt werden konnte – gemeinsam zu verwalten. 1951 entstand die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1957 folgten die Römischen Verträge. Aus ehemaliger Feindschaft sollte organisierte gegenseitige Abhängigkeit werden. Das klingt heute technisch. Damals war es beinahe revolutionär.

Schon wenige Jahre später zeigte sich allerdings, dass gemeinsame Institutionen nationale Interessen nicht einfach verschwinden lassen. Frankreichs Politik des „leeren Stuhls“ legte 1965/66 die Gemeinschaft zeitweise lahm, weil Paris eine Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen ablehnte. Der Luxemburger Kompromiss entschärfte die Krise – um den Preis einer stärkeren Rücksicht auf nationale Vetos. Das erste ernsthafte institutionelle Stolpern der Gemeinschaft zeigte damit bereits das Problem, das die Europäische Union bis heute begleitet: Wie viel Gemeinsamkeit verträgt nationale Souveränität, und wie viel nationale Souveränität verträgt gemeinsames Handeln?

Trotzdem ging es weiter. 1968 war die Zollunion vollendet. 1973 kamen Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich hinzu – ausgerechnet im Jahr einer Ölkrise, die den europäischen Kontinent wirtschaftlich schwer traf. 1979 durften die Bürger ihre Abgeordneten im Europäischen Parlament erstmals direkt wählen. Die Gemeinschaft wurde also gleichzeitig größer, demokratischer und verletzlicher gegenüber einer Welt, die sie nicht kontrollierte.

Die achtziger Jahre zeigen vielleicht besonders gut, wie aus Stagnation neuer Schwung entstehen kann. Griechenland, Spanien und Portugal traten nach dem Ende ihrer Diktaturen bei; die europäische Integration wurde damit auch zu einem Anker demokratischer Konsolidierung. Die Einheitliche Europäische Akte bereitete den Binnenmarkt vor, Erasmus begann 1987, junge Menschen quer durch die Mitgliedstaaten und über den europäischen Kontinent hinweg zusammenzubringen. Und 1989 fiel die Berliner Mauer. Ein Projekt, das in Westeuropa begonnen hatte, bekam plötzlich die Möglichkeit, einen erheblichen Teil der politischen Teilung des Kontinents zu überwinden.

Die neunziger Jahre wurden deshalb zu einer Zeit enormer Beschleunigung: Maastricht begründete 1993 formal die Europäische Union, der Binnenmarkt verwirklichte seine vier Freiheiten, Schengen ließ Grenzen zwischen immer mehr Mitgliedstaaten im Alltag verschwinden, und 1999 entstand der Euro zunächst als Buchwährung. Die Europäische Union war nun nicht mehr bloß ein Markt. Sie begann, Elemente einer gemeinsamen politischen Ordnung auszubilden.

Gerade dieser Erfolg erzeugte jedoch neue Probleme. Wer schnell wächst, kann seiner eigenen Entwicklung institutionell hinterherlaufen. 2004 traten zehn weitere Staaten bei, acht davon aus Mittel- und Osteuropa. Historisch war das vielleicht einer der größten Erfolge des europäischen Integrationsprojekts: Die nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Kalten Krieg entstandene Teilung großer Teile des europäischen Kontinents wurde politisch weitgehend überwunden. Nur ein Jahr später lehnten jedoch die Bürger Frankreichs und der Niederlande den geplanten europäischen Verfassungsvertrag ab. Die Integration war weit vorangeschritten, aber offensichtlich nicht jede Vorstellung ihrer Vertiefung besaß dieselbe demokratische Zustimmung. Der Vertrag von Lissabon fand später einen anderen Weg für institutionelle Reformen.

Dann kam die Finanz- und Eurokrise. Sie war nicht bloß eine Wirtschaftskrise, sondern ein Test der Konstruktion selbst. Die Europäische Union hatte eine gemeinsame Währung geschaffen, ohne für alle daraus entstehenden Risiken eine ebenso entwickelte gemeinsame wirtschafts- und finanzpolitische Architektur zu besitzen. Die Krise machte Abhängigkeiten zwischen Banken, Staaten und Volkswirtschaften brutal sichtbar und führte unter anderem zum Europäischen Stabilitätsmechanismus und zur Bankenunion. 2012 stand zeitweise sogar die Zukunft des Euro zur Debatte; im selben Jahr erhielt die Europäische Union den Friedensnobelpreis. Selten lagen Anerkennung eines historischen Erfolgs und Zweifel an der Zukunft des Projekts so nah beieinander.

Kaum war diese Krise beherrschbarer, kam die nächste. Mehr als eine Million Menschen suchten 2015 in Mitgliedstaaten der Europäischen Union Asyl. Die Staaten reagierten sehr unterschiedlich, und die Krise legte offen, wie unvollständig eine Union ohne wirklich gemeinsame Asyl-, Grenz- und Migrationspolitik bleibt. 2016 folgte der Brexit: 52 Prozent der britischen Wähler stimmten für den Austritt. Zum ersten Mal wuchs die Union nicht, sondern verlor einen Mitgliedstaat. Wer behauptet, europäische Integration sei historisch zwangsläufig, sollte sich an diesen Moment erinnern. Sie ist es nicht.

Dann kam Corona. Grenzen, die für Millionen Bürger der Europäischen Union fast unsichtbar geworden waren, tauchten plötzlich wieder auf. Gesundheitspolitik erwies sich als nationale Kompetenz, während das Virus naturgemäß keinerlei Interesse an Zuständigkeiten zeigte. Doch aus der Krise entstand wiederum mehr gemeinsames Handeln: Die EU organisierte eine gemeinsame Impfstoffbeschaffung und beschloss das bis dahin größte aus dem EU-Haushalt finanzierte Konjunktur- und Aufbauprogramm. Zwei Jahre später zwang Russlands Angriff auf die Ukraine die Union abermals, in wenigen Monaten Entscheidungen über Sanktionen, Energie, Waffen, Flüchtlinge und Sicherheit zu treffen, die wenige Jahre zuvor kaum vorstellbar gewesen wären. Der Krieg kehrte damit in besonders brutaler Form auf den europäischen Kontinent zurück; er fand und findet jedoch nicht „in der EU“ statt, sondern in einem europäischen Staat außerhalb der Union, dessen Verhältnis zur EU gerade dadurch noch politischer geworden ist.

Darin erkenne ich ein Muster. Die Europäische Union entwickelt sich nicht trotz ihrer Krisen. Sie entwickelt sich häufig durch sie. Das ist keine Entschuldigung für schlechte Entscheidungen. Im Gegenteil: Manche Probleme entstanden gerade deshalb, weil Integration schlecht konstruiert, zu langsam, zu schnell oder zu weit entfernt von den Bürgern vorangetrieben wurde. Wachstum ist schließlich nicht dasselbe wie Reife.

Heute steht die Europäische Union deshalb wieder an einem solchen Punkt. Die Frage lautet nicht mehr hauptsächlich, ob wir miteinander Handel treiben oder ohne Passkontrolle nach Frankreich fahren können. Die Welt um sie herum ist härter geworden. Auf dem europäischen Kontinent herrscht Krieg, die Vereinigten Staaten richten ihre Interessen neu aus, China ist wirtschaftlicher und technologischer Konkurrent, künstliche Intelligenz verändert Industrien, und die eigene Wettbewerbsfähigkeit der EU steht unter Druck. Der Draghi-Bericht hat die Innovationslücke, die Aufgabe einer wettbewerbsfähigen Dekarbonisierung und gefährliche strategische Abhängigkeiten als zentrale Herausforderungen benannt. Die EU selbst stellt deshalb für die Jahre 2024 bis 2029 drei Ziele nebeneinander: ein freies und demokratisches, ein starkes und sicheres sowie ein wohlhabendes und wettbewerbsfähiges Europa innerhalb ihres politischen Verantwortungsraums.

Vielleicht ist genau dieses Nebeneinander entscheidend. Freiheit ohne Sicherheit wird verletzlich. Sicherheit ohne Freiheit wird autoritär. Und beide werden politisch irgendwann leer, wenn die Europäische Union wirtschaftlich nicht mehr in der Lage ist, ihren Wohlstand selbst zu erwirtschaften.

Eine erwachsene Europäische Union muss deshalb nicht überall mehr tun. Sie muss lernen, das Richtige auf der richtigen Ebene zu tun. Wo einzelne Staaten allein erkennbar zu klein sind – bei Handel, Verteidigung, großen Teilen der Außenpolitik, Migration an gemeinsamen Außengrenzen, technologischer Souveränität oder der Regulierung globaler Märkte –, braucht die EU mehr Handlungsfähigkeit. Wo Gemeinden, Regionen oder Staaten Probleme besser selbst lösen können, sollte Brüssel nicht aus der Existenz einer europäischen Institution auf die Notwendigkeit einer europäischen Regel schließen. Subsidiarität ist kein Gegner europäischer Integration. Sie ist möglicherweise ihre Voraussetzung.

Nach mehr als siebzig Jahren europäischer Integration wäre es deshalb merkwürdig, die Europäische Union danach zu beurteilen, ob sie jemals gefallen ist. Natürlich ist sie gefallen. Sie wird wieder fallen. Die interessantere Frage ist, ob sie aus ihren Stürzen lernt.

Aus sechs Staaten wurden siebenundzwanzig. Aus Kohle und Stahl entstanden Binnenmarkt, Freizügigkeit, gemeinsame Institutionen und eine Währung. Aus jahrhundertelangen Kriegen zwischen europäischen Staaten entstand innerhalb der Europäischen Union ein politischer Raum, in dem Frankreich und Deutschland heute ihre Konflikte in Sitzungsräumen austragen. Das ist kein Naturgesetz und keine Garantie für die Zukunft. Gerade deshalb sollte man es weder verklären noch geringschätzen.

Und vielleicht lohnt sich am Ende auch ein Blick auf die Landkarte. Die Europäische Union ist nicht Europa. Europa ist der Kontinent, größer, vielfältiger und politisch weit über die Grenzen der Union hinausreichend. Aber die 27 Mitgliedstaaten der EU umfassen heute bereits knapp 40 Prozent seiner Fläche und fast 450 Millionen Menschen. Aus einem Zusammenschluss von sechs Staaten ist damit ein politischer Raum von einer Größe entstanden, die selbst Verantwortung erzeugt: gegenüber den eigenen Bürgern, gegenüber den übrigen Staaten des europäischen Kontinents und gegenüber einer Welt, in der Entscheidungen der Europäischen Union längst weit über ihre Außengrenzen hinaus wirken.

Größe allein schafft noch keine Legitimität und schon gar keine Weisheit. Aber wer einen so erheblichen Teil eines Kontinents politisch organisiert, kann sich auch nicht dauerhaft wie ein kleines wirtschaftliches Kooperationsprojekt verhalten. Mit der gewachsenen Bedeutung ist eine gewachsene Verantwortung entstanden: Frieden und Freiheit im eigenen politischen Raum zu schützen, Wohlstand zu ermöglichen, gegenüber den Nachbarn verlässlich zu handeln und dort Verantwortung zu übernehmen, wo die Mitgliedstaaten gemeinsam tatsächlich mehr bewirken können als allein.

Die Europäische Union ist kein fertiges Haus, in das wir irgendwann eingezogen sind. Sie ist eine politische Entwicklung auf dem europäischen Kontinent, an der jede Generation weiterbaut. Unsere Aufgabe ist nicht, jeden bisherigen Schritt zu verteidigen. Unsere Aufgabe ist, herauszufinden, welcher der nächste richtige ist.

Ein Kind wird schließlich nicht dadurch erwachsen, dass es nicht mehr fällt.

Sondern dadurch, dass es gelernt hat, warum es gefallen ist – und danach anders weitergeht.